【按】本文摘自《割据的逻辑：中国法律服务市场的生态分析》/刘思达著.一上海：上海三联书店，2011.4。
中国法律职业的历史是一部短暂的割据史。在帝国时代的两千年里，并不存在任何被国家认可的正式法律职业，“全能型衙门”承担了包括司法在内的多数社会治理职能，唯一见诸史料的法律专业人员是被称为“刀笔吏”的幕僚和为百姓写讼词的讼师，但这些群体从未形成高度组织化并具备复杂专业技能的职业，反而因挑词架讼而常被人们讥为“讼棍”。到了民国年间，现代意义上的法律职业才开始在中国出现，但这些受了西式法律教育的从业者大多集中于上海、北平等少数几个大城市，在不断的战乱与纷争中，他们对中国传统社会的影响和改造十分有限。
在新中国成立后的前十年里，中国律师业经历了一系列改造与重建。虽然民国时期的律师业最初被政府否认，刑事被告人的辩护权还是被写入了新中国早期的几部法律法规，包括1954年《宪法》（第76条）。1954年7月，司法部颁布了《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》，其中指定北京、上海、天津、重庆、武汉和沈阳等大城市依照苏维埃模式试办“法律顾问处”，开展律师业务。到1957年6月，全国的19个省份已经成立了820个法律顾问处，总计2572名专职律师和350名兼职律师。但1957年的“反右”运动终于将这一尚处于襁褓之中的新兴职业彻底打成右派，而之后的文化大革命更是将公检法机关一并砸烂，直到文革结束，“律师”这个字眼都没有在中国的法律版图上再次出现。
一、复兴时代（1980年代）：生态系统的诞生
要理解中国法律职业的割据史，必须从1980年谈起。在这一年发生了两件大事：《律师暂行条例》的颁布和对“四人帮”的审判。
1980年8月26日，全国人大常委会颁布了《律师暂行条例》，正式开始重建销声匿迹二十多年的律师制度。这部从1982年1月1日起开始实施到1997年《律师法》实施止“暂行”了15年的条例将律师的性质界定为“国家的法律工作者”，而律师的工作机构也并不是如今人们所熟知的律师事务所，而是沿袭了1950年代“法律顾问处”的称谓。法律顾问处是隶属于各级司法行政机关的事业单位，主要为同级别的国家机关、企业及本辖区内的个人提供法律服务。与此同时，举世瞩目的对林彪、江青反革命集团的审判也在1980年11月20日正式开庭，在这次历时两个多月的审判过程中，十名律师作为文革主犯的辩护人出现在特别法庭上。这次审判对中国律师业的重建意义极为重大，一方面，它具有明显的符号化意义，即向全世界宣告，在我国的诉讼程序中，即使是“罪大恶极”的被告人，也有权得到律师辩护；而另一方面，也有学者认为，中国律师在全国人民面前的第一次亮相，就是和“四人帮”等文革主犯联系在一起的，这很可能加强了律师在老百姓心目中“为坏人辩护”的负面形象。但无论如何，就在这样一次被称为“特别辩护”的特殊政治背景下，中国律师业恢复了。
律师业恢复后的第一个问题，就是律师从哪里来的问题。由于1950年代的老律师在“反右”和“文革”期间大都受到了不同程度的迫害，很少有人愿意重归这个新生的法律职业。而另一方面，我国的法学教育在“文革”期间也几乎完全停滞，虽然建国初期的“五院四系”（即五个政法学院和北大、人大、武大、吉大法律系）在改革开放初期得到恢复，但大专院校所培养出的法律专业人才总量依然十分有限，而且其中只有很少一部分进入了律师业。因此，在1988年律师业改制之前，我国律师的总人数只有不到三万人。1983年7月，深圳蛇口区律师事务所成立，成为改革开放后第一个以“律师事务所”为名称的法律服务机构。1984年8月，司法部决定将“法律顾问处”的名称统一改为“律师事务所”，并于1986年开始对律师进行资格考试，但这些律师事务所依然都是国办所，以编号的形式命名（如“北京市第三律师事务所”），绝大多数律师的业务范围也局限于刑事辩护和婚姻家庭等案件，还包括一些为国营、集体企业提供的法律顾问业务。与此同时，中国社会对于法律服务的需求却随着改革开放的深入和“普法”运动的展开而迅速增长，到了1980年代中期，律师的数量已经远远不能满足这些需求，在法律服务市场上形成了一个巨大的真空地带。
正是在这个真空地带里，形形色色的其他法律职业纷纷出现了。为了满足社会各个层面的法律服务需求，从1980年代中期起，司法部和其他一些中央部委都开始设置各种与法律服务相关的职业。例如，在基层的乡镇和街道，出现了一种依附于当地的司法所、为本地民众提供法律服务的职业群体，司法部于1987年颁布了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，将这一群体确立为一个正式的法律职业，称为“乡镇法律工作者”。乡镇法律工作者的人数在1988年迅速增长到81520人，而当年全国的律师总人数才31410人，还不到前者的一半。在城市和农村，乡镇法律工作者都占据了法律服务市场的大半壁江山。与此同时，在1980年代中后期，另一种城镇法律服务机构——法律咨询公司——也在国家工商总局的主导下开始兴起。这些公司名义上主要从事法律咨询业务，但实际上其服务范围却极为广泛，包括起草法律文书、诉讼代理以及司法判决的执行工作等。
在企业法律服务方面，从1980年代初期开始，国家经委也在国营企业内部大力培养法律人才，借鉴苏联和东欧的“双轨制”模式，将“企业法律顾问”设为一个与律师分立的法律职业，具有企业内部的职称和独立的执业资格。到了1980年代末，在国家体改委的主导下，不少中央部委都纷纷颁布了关于本部门下属的企业法律顾问的规章制度。同时，在涉外法律服务方面，虽然在1980年代几乎没有中国律师事务所有能力承担投资、并购等高端涉外法律业务，但随着外商投资的增长，一些外国律师事务所也开始进入中国市场，虽然这些外国律师数量有限，而且不被允许在中国大陆设立办事机构，更不允许聘用中国律师，但他们在我国改革开放的前十年里却扮演了十分重要的角色。
于是，到1980年代末为止，中国法律服务市场的生态系统已经显现出了一个雏形。数个职业群体被不同的国家机关所创立，而他们的工作管辖权以及与国家的关系都还十分模糊。换句话说，这一生态系统中的职业行为主体和政治行为主体都在迅速发展，但在这一时期还没有确定其空间位置，于是他们之间的定界与交换等互动过程也就十分有限。直到这个十年的最后，生态系统中的空间边界才开始出现高速分化的现象。
二、改制时代（1990年代）：职业与国家的分离
从1988年起，中国律师业开始了一个长达十几年的私有化过程，这个过程的首要目的在于获得全球合法性，也就是向外国政府和投资者显示，中国有一个相对独立于党和政府控制的现代法律职业。随着对外贸易和国际合作的发展，“吃皇粮”的国办律师事务所显得越来越不适应改革开放的需要，因为很少有外国投资者会信任一个由政府直接管理的中国律师事务所。于是，为了适应涉外业务中的全球化需求，司法部开始试验新的律师事务所组织形式。首先，1988—1989年，在北京、深圳等几个大城市出现了合作制律师事务所，这些事务所并非由国家出资，而是遵循“两不四自”的原则（即不占行政编制、不靠财政经费，自收自支、自负盈亏、自我发展、自我约束），由所内律师出资设立，以该律师事务所的全部资产对其债务承担责任。在1980年代末的特定政治历史环境下，第一批加入合作所的律师都采取了“停薪留职”的方式，用两个当时很流行的词来形容，这些律师丢掉了“铁饭碗”，鼓足勇气“下了海”。
“下海”的律师们很快尝到了市场的甜头，尤其是1992年邓小平南巡后，律师和律师事务所的数量都开始大幅增长，律师业务的类型也变得多样化，除了传统的诉讼业务之外，金融证券、房地产、投资、并购、仲裁、知识产权等新兴业务也逐渐开始出现，从1994年到2002年“证券律师”甚至一度被作为一种特殊的专业资格而存在。到了1990年代中期，在国家政策的引导下，大多数国办所与合作所都开始进行改制，重组为看似与国外律师事务所一样由所内全体合伙人对债务承担无限连带责任的合伙制律师事务所。而与此同时，在国外十分普遍的律师个人执业，却并未得到司法部的认可，也没有被写进1997年的新中国第一部《律师法》。因此，从某种意义上讲，中国律师的合伙并非出于律师自愿，而是一种强制性合伙。
律师业的私有化引发了许多后果，其中最明显的一点，就是律师数量的迅速增长，到2000年，中国律师的总人数已经达到了117260人，与乡镇法律工作者的总人数（121904人）基本持平。而更重要的一个后果，则是律师被从国家的司法体制中剥离出来，绝大多数律师不能再高枕无忧地“吃皇粮”了，为了满足生存的基本需要，他们必须面向社会各个阶层寻求业务发展，包括基层的乡镇街道。而另一方面，乡镇法律工作者的工作范围在这一时期也已经远远超出了乡镇和街道，而是在司法行政机关的大力支持下扩展到省、市、县等各个行政级别。因此，从这个意义上讲，中国律师业的脱钩改制事实上形成了一次对乡镇法律工作者“势力范围”的大规模入侵，两个法律职业之间的竞争变得异常激烈。
2000年，司法部颁布了两个新的部委规章，将乡镇法律工作者的正式名称改为“基层法律服务工作者”，而在实践中，这个十分拗口的名称经常被简称为“法律工作者”或者“法工”。事实上，1990年代是我国基层法律服务发展的黄金时代。在全国的绝大多数城市和乡村，基层法律工作者的人数都远远超过了律师人数，即使在律师业最发达的北京，律师的人数也只是在2000年才首次与基层法律工作者的人数持平。在这一时期，基层法律服务产生了许多五花八门的新形式，如“法律事务所”、“挂牌所”、“社会所”和“法律服务中心”。许多退休或转业的法官、检察官和司法行政工作人员都加入了这一行业，并且直接利用他们从前的工作关系来办案。在某种程度上，1990年代的乡镇法律服务几乎成了司法局和其他政法机关的“自留地”，而这引发了有着更高的教育和行业准入标准却在与乡镇法律工作者的市场竞争中没什么优势可言的律师们的强烈抱怨。
与此同时，在法律服务市场的另一端，司法部于1992年颁布了《关于外国律师事务所在中国境内设立办事处的暂行规定》，正式允许外国律师事务所在中国大陆境内设立“办事处”（2001年后改称“代表处”）。同年，8家香港所和4家欧美所在北京、上海和广州设立了办事处，此后，各家外国律师事务所的驻华代表处如雨后春笋般出现，到了2002年，已经有96家外国所和37家香港所在北京、上海等主要城市设立了代表处，其中半数以上的外国所来自英、美两国。但这些驻华代表处并不等同于外国律师事务所在其他国家的分所，因为根据司法部的规定，他们不得“代理中国法律事务”、“向当事人解释中国法律”或者“聘用中国律师”。而另一方面，在1990年代初期，中国律师业的改制才刚刚开始，还没有任何国内律师事务所有能力独立承担投资、并购、金融证券等高端涉外法律业务，于是，在涉外法律服务市场上就出现了一种“外国所干活、中国所签字”的奇特现象，第一批中国本土的涉外律师事务所几乎都成了外国所的“橡皮图章”。到了1990年代中后期，随着一些在国外学习、工作多年的中国律师的“海归”，几个顶尖的国内所开始具备了承担涉外法律业务中部分工作的能力（如尽职调查、起草法律意见等），外国所与部分国内所之间的合作也渐渐转变为实质性的合作。
在企业法律服务方面，企业法律顾问制度在1990年代也得到了明显的加强。1993年国家经贸委成立，1994年国务院正式授权这个在1990年代中后期最为强势的国家部委管理企业法律顾问，虽然司法部和人事部在形式上也参与了这一法律职业的管理工作，但实际上，企业法律顾问一直都是由主管国有企业的行政部门来管理和规范的，从最初的经委到体改委、经贸委，再到后来的国资委，都是如此。1997年5月，经贸委颁布实施了《企业法律顾问管理办法》，正式确立了企业法律顾问的执业资格和注册办法，并开始对这一职业实行全国统一的资格考试。这些举措大大提高了企业法律顾问的职业化程度，也进一步深化了企业法律服务与社会法律服务之间的割据状况。到2001年，国有企业内部从事法律工作的人员已经达到了9万人左右，其中超过23000人具备企业法律顾问资格，有些人还同时具备律师资格。当司法部与经贸委之间展开了关于企业法律顾问管理权的十年“大战”的同时，在实践中律师与企业法律顾问之间基本形成了一种相对稳定的劳动分工，即企业法律顾问负责处理其所在的大中型国有企业的日常法律事务，而律师则代理这些大企业的大型诉讼或非诉项目，并担任那些没有法律专业部门的企业的法律顾问工作。
除了基层、涉外和企业法律服务之外，另一个在1990年代开始兴起的法律服务领域是知识产权，尤其是专利代理和商标代理。虽然早在1982年和1984年全国人大就已经分别颁布了我国第一部《商标法》和《专利法》，但知识产权代理机构的发展轨迹与律师事务所有些类似，在1980年代一直隶属于各专利局、工商局以及其他国家机关和研究机构，直到90年代才开始出现市场化的专利事务所和商标事务所。1992年2月和1993年4月，国家专利局根据《专利代理条例》的规定重新登记了两批共230个专利代理机构，国家工商总局也从1990年起开始试点建立商标事务所，到2003年为止，我国的专利代理机构数量已经增加到530个，专利代理人约3700人，商标代理机构的数量也达到了约840个。这些代理机构的工作范围不仅包括办理专利和商标的申请、注册、转让、许可等方面，也涉及与知识产权相关的诉讼代理，这就与律师事务所形成了一定的竞争关系，在涉外专利与商标事务方面表现得尤为明显。在1990年代中后期，北京的少数几家涉外知识产权代理公司的年收入甚至一度接近了北京律师业年收入的总和，虽然律师事务所也被允许从事知识产权业务，但在实践中，利润最高的专利和商标业务几乎都被从各专利局和商标局“下海”的人员所垄断，律师事务所只能分上很小的一杯羹。在版权代理领域，也存在类似的现象。
于是，到了世纪之交的时候，中国法律服务市场已经呈现出十足的割据景象——在中国律师业随着私有化的进程日新月异的同时，与律师业并存的几个正式法律职业都已经在各政府部门的扶植下发展壮大。此外，由工商行政管理机关批准的各种法律咨询机构在许多律师面临困难的领域（如私人调查、追债、司法判决执行等）层出不穷，从事公民代理的“黑律师”、“土律师”也在诉讼和其他日常法律工作中随处可见。
1996年5月，新中国第一部《律师法》正式颁布，并于1997年1月1日开始实施。在这部标志着中国律师业发展里程碑的法律里，律师的定位已经从“国家的法律工作者”悄然变成了“为社会提供法律服务的执业人员”（第2条），律师事务所的组织形式也变为了“国办所”、“合作所”与“合伙所”并存的格局。这部法律的第14条规定，没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务。但在1990年代末期鱼龙混杂的法律服务市场里，这一禁止性规定几乎完全成了空谈，律师的市场垄断地位根本未能得以确立。
三、割据时代（2000年代）：市场结构的形成
1999年10月，国务院办公厅发布了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》，2000年5月，依据该通知成立的国务院清理整顿经济鉴证类中介机构领导小组下发了《关于经济鉴证类社会机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，以“脱钩改制”为口号将包括律师事务所等法律服务机构在内的“社会中介机构”的人员、财务、业务与名称都与其所挂靠的政府机关进行强制性分离。2001年初，这一领导小组草拟了《关于规范我国法律中介服务市场建设与发展意见的报告》，认为法律服务市场存在“管理分散、资格林立”、“政社不分”、“行政集权”、“非法执业现象十分普遍”等问题，并提出了一系列清理整顿法律服务市场的举措，包括司法行政部门统一监管、基层法律服务向律师业并轨、知识产权代理与企业登记代理业务向律师开放、将专利代理人与商标代理人改为“专利律师”、“商标律师”等等。然而，直到这场清理整顿运动结束为止，这些试图打破市场割据格局的措施几乎没有一条得以顺利实施。
清理整顿所带来的一个重要后果，是大大加剧了律师业的私有化进程，到2002年，我国6880家（64.46%）律师事务所已经采用了合伙制的组织形式，1887家（17.68%）采用合作制，而国办所的数量则降低到了1780家（16.68%），另外还有127家处于试点阶段的个人律师事务所。在组织形式和分配方式上，绝大多数合伙制律师事务所采取的还是较为松散的“提成制”，也就是所内律师按一定比例向事务所缴纳提成费用的组织形式，以“授薪制”为主要分配方式的律师事务所只是在律师业的两个极端存在，也就是农村地区的国办律师事务所和北京、上海的少数涉外律师事务所。此外，律师业的行业准入门槛也在2001年出现了一次重大改革，“国家司法考试”取代了律师资格考试成为我国律师、法官、检察官的统一资格认定方式。这一改革的主要意图在于促进法官、检察官的职业化，并加强法律职业的共同体。参加司法考试的学历要求从大学专科提升到了大学本科，但至今为止，司法考试还并不要求任何法律专业背景。考虑到高等教育改革之后，全国已经有600多个法学院系，每年的法学毕业生数以十万计，司法考试专业要求的缺失近年来在法学界引发了许多争议。但毫无疑问，这一制度还是对律师与法官、检察官之间职业共同体的形成起到了很大的推动作用，使三者之间的流动变得更为便利，从长远来看，对于降低律师执业过程中的困难以及抑制基层法律服务等其他法律职业的发展也会有显著的效果。
在其他法律服务提供者盛行的同时，中国律师业的发展在2000年之后开始明显表现出向大城市（如北京、上海、深圳等）以及经济较发达省份（如广东、浙江等）集中的趋势，而在—些欠发达地区，律师的数量却在停滞甚至减少。例如，在甘肃省，律师的数量在2000年是1273名，2001年是1202名，2002年是1301名，2003年是1377名，2004年是1357名，2005年是1398名（来自甘肃省司法厅的数据），每年都有约50—60名律师转到其他省份执业。除了向大城市和东部沿海地区集中的趋势，律师业发展的另一个明显趋势是商务和非诉业务比例的增加。根据2007年由季卫东主持、神户大学动态法研究中心（CDAMS）与全国律协合作进行的对全国8个省份名律师的问卷调查，律师所从事的案件中只有42.58%是为个人客户服务的，而一半以上的案件是为企业和政府机关服务的。也就是说，根据西方法律职业研究中著名的“两个半球”理论（two-hemisphere thesis），中国律师业的企业“半球”已经比个人“半球”更大了。虽然大多数律师的客户范围依然既包括个人也包括企业，但许多人都积极地争取担任企业和政府机关的法律顾问，并且试图减少针对个人客户的工作量，因为这些工作的利润往往并不高。于是，律师业的社会结构就变得越来越分化，而仍在从事个人法律服务的大多数普通执业律师则面临着来自业内外的激烈竞争，在该项问卷调查中，64.49%的受访律师认为他们“每天都感到竞争的压力”。
同时，自2001年起，随着相关领导的更换（张福森：2000年12月至2005年5月），司法部对于基层法律服务的态度和政策开始发生明显的转变。一些长期主管律师工作的领导强烈要求限制乃至彻底取消法律服务所，经过了多次政治冲突与博弈之后，这种观点逐渐在司法部里占据了上风。在2002年8月的一次被称为“上海会议”的全国性工作会议上，司法部提出了关于基层法律服务“一个调整，两个加强”的发展方向，即大中城市的街道法律服务所要从诉讼领域逐步退出，并加强律师、公证、基层法律服务和法律援助工作面向基层、面向社区、面向群众服务的功能，加强律师为社区居民提供诉讼法律服务的功能。从2002年起，当时的司法部长张福森也在不同场合多次提到，基层法律服务要在3—5年内退出大中城市、退出诉讼领域。虽然这一极端政策未能彻底推行，但1990年代那些五花八门的“社会所”、“直管所”都被下放到乡镇街道，并禁止使用除本乡镇、街道名称之外的字号，而且只能代理本辖区之内的案件，司法助理员也不得再兼任基层法律工作者。这些限制性措施在实践中的执行虽然多少打了折扣，但还是引发了基层法律服务的一次大规模重组，全国基层法律工作者的总人数在2001—2006年的短短五年之间从121904人锐减到不足8万人，整整减少了三分之一。然而，那些退出这一职业的人员并非都远离了法律服务，事实上，他们中的不少人加入了形形色色的法律咨询机构，或者干脆成了“来无踪、去无影”的“黑律师”。因此，从某种意义上讲，对基层法律服务的整顿措施一方面规范了这个发展一度失控的法律职业，另一方面却也加剧了法律服务市场的“无照经营”状况。
对基层法律服务发展的一个更大的打击来2004年7月我国第一部《行政许可法》的正式实施。根据这部法律的规定，行业准入需要由全国人大的法律或国务院的行政法规来设定（第12、14条），这就使司法部关于基层法律服务的两个没有上位法支撑的管理办法失去了法律效力，基层法律工作者的法律地位变得模糊起来。由于失去了统一的行业准入资格，法律服务所的人员流动就出现了“只出不进”的状况，为了解决这一问题，有些地方司法行政机关甚至在没有资格认定的情况下直接给基层法律工作者发放执业证，以满足当地法律服务的需求。与此同时，为了解决与律师业在管理上的割据状况，司法部在2004年将基层法律服务的管理权限从基层工作指导司移到了律师公证工作指导司。然而，由于基层法律服务与基层司法行政工作之间存在着千丝万缕的联系，在实践中将二者完全剥离既不现实也不合理，于是这一初衷良好的中央政策调整反而使法律服务所的管理工作陷入了极大的混乱。在我国律师业稳步发展、执业人数已经达到16—17万的同时，曾在1990年代辉煌一时的基层法律服务的未来却显得风雨飘摇起来。
另一个受到《行政许可法》显著影响的职业是商标代理。在《行政许可法》颁布实施之前，商标代理人的准入资格一直需要由国家工商总局下属的商标局以考试或考核的方式认定。但2003年之后，国务院取消了商标代理的行政审批，这就大大降低了从事商标代理业务的门槛。另外，原经工商总局批准的商标代理机构也都被强制与政府主管部门“脱钩”，改制为有限责任公司或个人合伙企业。虽然在实践中，这些脱了钩的商标事务所与脱钩改制后的律师事务所和法律服务所一样，都依然紧密地依附在政府主管部门周围，但商标代理人与知识产权律师分立的状况很可能会因这一法律政策调整而得到明显改变。相比之下，在《行政许可法》颁布实施之后，专利代理人的准入资格却得到了国务院的迅速认定，国家知识产权局依然牢牢把握着这一职业的资格考试与审批权，让没有专利代理资格的律师们只能望洋兴叹。
为了进一步加强律师业在法律服务市场上的地位，司法部除了限制基层法律服务之外，也采取了一系列针对其他领域的改革措施，其中最重要的是2002年开始的“公司律师”与“公职律师”的试点工作。这项被简称为“两公律师”的试点目的十分明确，就是拓展律师在企业和政府机关日常工作中的作用，其具体方式是从企业和政府机关内部推进，向具有律师资格的专业人员发放公司律师和公职律师的执业证书。然而，无论是公司律师还是公职律师，在试点过程中都遭遇了极大的困难和阻力——很显然，这些阻力首先来自于管理企业法律顾问的国家经贸委与各级政府机关内部的法制办公室。
2003年初，在公司律师试点工作开展不久之后，国家经贸委就向各省经贸委下发了通知，严禁其下属的各级国有企业参与司法行政机关组织的公司律师试点。而在这一禁止措施实施之后不久，2003年4月政府各部委的重组过程中经贸委被撤销并重组为新的国资委。在2003年5月13日通过实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》中，国资委明确主张要巩固企业法律顾问制度，同时继续加强“企业法律总顾问”制度的建设工作。此外，国资委还就企业法律顾问与公司律师的问题向国务院请示，国务院也就此问题在司法部和国资委之间进行了协调，导致公司律师的试点工作在2004年一度暂停。后来虽然在部分省市继续试点，但效果大都很不理想，不但企业不积极参与，连律师事务所里的律师都怨声载道，因为不少律师都认为，公司律师虽然名义上被严禁对社会提供有偿法律服务，但由于许多企业的法律顾问也在律师事务所挂职，在实践中很难保证这些公司律师不做社会案件，不抢社会律师的饭碗。
公职律师的试点也遇到了类似的困难。由于国务院法制办对这一试点并不赞同，各地方政府的法制办也普遍存在抵触情绪，有些地方的司法行政机关即使成立了公职律师办公室，法制办的日常工作也不会派给这个办公室做，导致公职律师制度基本上处于形同虚设的状态，发展相对较好的地方也只是给法制办的工作“扫外围”，只有在个别领导重视时才会有些实质性的工作。在2007年《律师法》的修改过程中，司法部原本设计了一个关于公司律师与公职律师的条文，结果在国资委和国务院法制办的反对之下，这个条文最终并没能写入法律。于是，曾经一度吵得沸沸扬扬的“两公律师”试点，在政府部门的行政割据之下，就这么无疾而终了。
司法部对于涉外法律服务的管理权在这一时期也受到了更强的挑战。2001年中国加入世贸组织之后，外国律师事务所开始大量涌入中国市场，到了2007年初，外国所驻华代表机构的数量已经达到了169家，香港所的数量也达到了72家。为了应对开放法律服务市场的压力，司法部于2001年颁布了《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，其中规定外国所驻华代表机构“不得聘用中国执业律师”、不得从事“中国法律事务”，但却可以向客户“提供关于中国法律环境影响的信息”（第15条）。这个模糊的规定在实践中为外国所的中国业务开辟了一个灰色地带。随着市场竞争的迅速加剧，一些外国所开始大规模聘用中国律师，在外商直接投资等领域，外国所与中国所之间的关系也开始逐渐转变为直接竞争关系。面对这些外国所的“越轨”行为，司法行政机关一直显示出不闻不问的放任态度，即使在2006年上海律协发布了一份强烈谴责外国所不正当竞争行为的简报而在境外引发轩然大波的情况下，司法部也没有采取任何行动。这是因为，对外国律师事务所的限制涉及到整个国家的外资引进政策，更牵扯到发改委、商务部等强势部委的切身利益，作为弱势群体的司法行政机关，在这样的大背景下只能选择装聋作哑。
司法部的放任态度加速了涉外法律服务市场上形形色色的“傀儡所”的大量出现。这些事务所往往由外国人出资设立，却以中国律师事务所的形式注册，专门为外国所的法律意见签字和办理行政手续。2007年初，上海的两位资深律师创建了元达律师事务所，这个完全按照中国法律注册的律师事务所与在美国和欧洲拥有14家分所的McDemiott Will & Emery（MWE）结为战略合作伙伴，事实上成为了这个美国律师事务所的中国分所。虽然司法部的官员对这一做法颇有微词，却一直没能做出有效的处理，这个说不清到底是中国所还是外国所的“怪胎”，至今还在涉外法律服务市场上存在着。这些怪现象的出现，影响了我国涉外律师事务所的正常发展，也使政府对涉外法律服务市场的规范显得举步维艰。在2008年金融危机的海啸席卷全球之后，一度过热的外商投资已经开始消退，近两百家外国律师事务所驻华代表机构的命运，也被打上了一个大大的问号。对于规范涉外法律服务市场而言，这或许是个良好的契机，但外国所与中国所分立的割据状况，所持续的时间或许也会更长。
2008年6月，新中国第二部《律师法》正式开始实施。这部新《律师法》将律师重新界定为“为当事人提供法律服务的执业人员”（第2条），取消了作为过渡时期产物的合作制律师事务所，并开始有限度地允许律师个人执业。与此同时，1997年《律师法》中关于无证执业的禁止性规定（第14条）却开始松动，“为牟取经济利益”的字眼被“除法律另有规定外”所替代，有人认为，在公民代理依然合法的前提下，这事实上为形形色色的其他法律职业乃至“黑律师”有偿提供法律服务开了一个口子。同时，新《律师法》草案中关于基层法律服务、公司律师、公职律师的相关条文也都在立法的博弈过程中销声匿迹，进一步显示出司法部在规范法律服务市场上的无力。即使是得到广泛赞誉的在律师会见权、阅卷权和调查取证权方面的突破，没有《刑事诉讼法》的相应修改，在实践中的执行情况也并不乐观。
纵观中国法律职业重建三十年，催生了一个高度割据的法律服务市场，而规范这个市场的，则是一个同样高度割据的国家管理体系。在这个复杂生态系统的权力结构中，律师只不过是体制外五花八门的法律职业中的一个而已，而管理律师业的司法行政机关，在国家的政治体制中又处于相对弱势的地位，这就注定了中国律师业市场地位的不稳固性。（完）
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