（2001年6月16日 司发通[2001]069号）
各省、自治区、直辖市司法厅(局)，新疆生产建设兵团司法局：
现将《基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会纪要》印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会纪要
为总结交流各地基层法律服务机构实施脱钩改制的进展情况，分析研究脱钩改制遇到的问题和下一步的工作对策，司法部基层工作指导司于5月31日在京召开了部分省市基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会。参加会议的有北京市、黑龙江省、江苏省、河南省、广东省、湖南省、四川省司法厅(局)基层工作处处长或副处长。段正坤副部长出席会议并作了讲话。
一
与会代表沟通交流了自去年10月以来各地实施基层法律服务机构脱钩改制的进展情况和基本做法。一致认为，各地对这项改革都比较重视，能较好地领会和掌握司法部《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》确定的思路、原则和步骤，在认真分析本地基层法律服务工作发展状况、承受改革所具备的条件的基础上，从实际出发制定贯彻措施，陆续启动了试点，有的开始实施，并取得初步进展。
会议分析了目前基层法律服务机构脱钩改制工作中呈现的三种态势：一是基层法律服务工作发展基础、改革条件较好的省份，实施脱钩改制力度较大，有的已取得一定进展。如北京市城乡法律服务所的清理整顿现已基本完成，共撤并停办不符合条件的乡街所和直管所90个，城区80余个街道所基本完成脱钩改制。江苏省在认真调研的基础上制定了贯彻实施方案，今年上半年在50个县区抓了改革试点，计划6月底召开现场会，推广太仓经验，部署下半年脱钩改制的任务和措施。黑龙江省针对本省具体情况，已拿出整体方案，拟对1／3具备条件的所(重点是原直管所、中心所)实行脱钩改制，1／3的所需创造条件再进行整改，1／3的所仍需保留原“两所合一”的体制。二是多数省份尚处于调研论证和试点探索阶段，尚未全面启动脱钩改制工作。三是部分省份尚不具备脱钩改制的条件，拟维持原有体制，暂不作大的调整。
会议认为，目前基层法律服务机构脱钩改制在各地发展不平衡，是改革进程中的正常现象，基本反映了基层法律服务工作的发展现状和实际情况，与基层司法行政工作的整体发展需要也是相适应的。之所以出现这种不平衡的状况，既有各地在现实基础和改革条件方面存在较大差异的原因，又是由于对改革遇到的带共性的问题和困难在主观认识上的不同所造成的。如何正确认识和看待这些问题、困难及其成因，如何站在司法行政工作全局乃至推进法治工作的高度来科学审视把握这项改革工作，就成为日前司法行政部门面临的一个实际而重要的课题，也是处理好基层法律服务工作“改革、发展、稳定”三者关系的关键。
二
会议指出，国务院于1999年底启动的清理整顿经济鉴证类社会中介机构的工作，对改革、规范法律服务组织(包括基层法律服务机构)的体制、运行、管理和发展，逐步建立起适合我国社会主义市场经济体制的法律服务体系具有重要意义。但又必须看到，基层法律服务组织在自律程度和自我管理、自我发展能力等方面还存在较大的差距，因此，在推进这项改革的进程中，措施要稳妥，方法要慎重，步子要扎实，特别要注意把握和处理好以下问题：
(一)脱钩改制的进程要与基层法律服务机构自我管理、自我发展的能力和水平相适应。目前，全国虽然已建有3．4万多个法律服务所，从业人员达12．2万人。但它作为新生事物，其制度发育尚不成熟，自创立以来多采用的是行政或事业管理模式，加之城乡之间、地区之间人员素质的差异，致使多数的法律服务所欠缺自我管理的能力，难以形成自律性运行机制。又由于实行低水平的收费制度，其业务量和创收能力在很大程度上受制于当地经济发展水平和群众的法律意识，造成许多所欠缺或不具备自收自支、自我发展的能力，有的甚至连人员工资都难以保障。目前全国有近半数的所尚未实行自收自支，仅有一成多的所具备自收自养能力。因此，在基层法律服务机构自我管理、自收自支、自我发展的能力整体处于这样较低水平的条件下，必须审慎处理好基层法律服务行业的深化改革与稳步发展的关系。如不顾条件、不切实际地硬性推行脱钩改制，势必造成负面作用，影响乃至削弱基层法律服务工作赖以生存发展的基础和内外部条件。
(二)基层法律服务机构脱钩改制工作不要影响基层司法所建设。基层法律服务是基层司法行政工作的一项重要内容，也是不可或缺的一支重要辅助力量。这些年基层司法所建设虽发展很快，现已有4万多个，但由于严重缺编，在现有9．4万司法所工作人员中，具有司法助理员身份和占用地方行政编制的仅6．7万，每所平均1．7人；如仅按司法行政专项编制计算，每所不足1人。另外，司法所作为司法行政系统的一线和基层组织，工作任务不断拓展、日趋繁重，但由于地方政府财力不足，致使许多地区的司法所缺乏必要、稳定的经费来源和保障渠道。在这种状况下，目前多数的司法所与法律服务所不得不实行一套人马、两块牌子的“两所合一”体制，在开展业务和人、财、物方面相互依存、优势互补、形成合力、共同发展。全国现虽有8000多个法律服务所与司法所实现分设，但事实上许多所仍与司法所“合署办公”。这种相互依存、优势互补的状况，是当前乃至今后一个时期巩固、加强基层司法行政工作的必要举措，也是国家司法行政体制改革发展过程中难以逾越的一个阶段。从目前强化、发展基层司法行政工作的现实需要看，尚不具备大面积推行“两所分设”的条件。因此，基层法律服务机构的改革必须从这个大局和实际出发，循序渐进，量力而行。在当前中央日益重视司法所的作用，加强司法所建设的政策环境越来越有利的情况下，同时又面临市县乡机构改革带来的挑战和机遇，我们更应审慎处理好基层法律服务机构脱钩改制与强化基层司法所建设的关系问题。
(三)要保持基层法律服务固有的职能特色。基层法律服务制度在创立之初，确实与我国律师、公证力量不足，基层的法律服务供求关系紧张有直接关系，但它在发展起来后经过长期实践和探索，已逐步形成了有别于其他法律服务工作的职能特色和优势。一是它的服务基本覆盖了农村乡镇和城市社区，为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务的渠道，它的业务总量及服务受众面逐年增长，与律师业初步形成一种拾遗补阙、优势互补的格局。二是由于它扎根基层，贴近群众，且收费低廉(甚至约有1／3的业务是减免收费)，在便利满足基层群众特别是城乡低收入或贫困居民获取法律服务方面发挥着特殊作用。三是它自创立起来，就在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面扮演了越来越重要的角色，成为政法基层基础工作的重要辅助力量。因此，基层法律服务具有的这些历史性的独特功能，不能因深化其机构改革而使其减弱、丧失，否则，势必弱化基层法律服务工作，使其逐步失去赖以生存和发展的基础。
三
会议对下一步基层法律服务机构实施脱钩改制的工作及其他整改建设问题进行了研究。
会议强调，脱钩改制既要认真贯彻国务院有关法律服务组织整改的要求，又要结合各地的实际条件和司法行政工作的全局需要；既不能一哄而起，急躁冒进，又不能按兵不动，消极观望。各地要认真调研，切实摸清本地基层法律服务机构的实际状况和改革承受能力，采用先行试点、总结经验、分类指导的方式，做到条件成熟一个，脱钩改制一个，稳步推进这项改革，切不可硬性摊派指标，更不能搞一刀切。要探索解决脱钩改制所在开展业务、自身建设、规范管理等方面出现的各种新情况、新问题，改进管理方式，切实加强对脱钩改制所的指导、管理和监督。同时要处理好这项改革与当前加强司法所建设的关系。各地在推行“两所分设”和“脱钩改制”的工作中，一定要以不影响和削弱司法所的建设，不影响和削弱司法所的力量，不影响和削弱司法所的工作为原则。不具备条件的，基层司法所和法律服务所可以继续保持原有体制和管理模式，继续发挥原有相互依存、优势互补、联动整合、共同发展的机制优势。但要注意各司其职，各自工作的身份、职能和手段不能混淆，不能错位，更不能相互越权。会议认为，基层法律服务工作的改革是个较复杂和长期的过程，会遇到这样那样的新情况新问题，各地司法行政机关要从统揽全局的高度，正确把握和处理当前改革与全局工作及长远目标的关系，坚持实事求是的原则，从当地的实际情况出发，加强调研，努力探索，及时纠偏，分类指导，将改革循序渐进、稳妥扎实地加以推进。
会议还强调，当前基层法律服务工作深化改革要以贯彻落实两个部颁规章、逐步规范和强化管理为重点。当前要切实抓好下列工作：
一是按司法部去年下发的两规章贯彻实施意见(司发通[2000]066号)的部署，在确保质量的前提下，于今年基本完成对现有基层法律服务机构设置、布局和管理体制的调整整顿及其重新登记工作，重点指导基层法律服务所按新的规章建立健全内部管理、运行和自律制度和机制，初步实现对基层法律服务机构管理的规范化，为进而全面实施新规章规定的各项管理制度奠定基础。
二是按司法部关于建立基层法律服务工作者执业资格考试和考核制度的部署和要求，认真做好去年首次资格统考和考核的审批和颁证工作，做好今年地方人员参加司法部专为军队系统组织的执业资格考试的各项工作，严格把关，杜绝违规，减少漏洞，为建立基层法律服务执业准入控制制度开好头、起好步，也为力争明年正式面向社会人员开考奠定好的基础。
三是要按照新规章要求，切实加强对基层法律服务队伍建设及其执业活动的管理，指导监督他们严格按司法部规定的业务范围、工作规程和执业纪律开展业务活动，对执业违纪行为绝不可姑息迁就，对其中的“害群之马”要运用新规章赋予的手段给予严肃的处理。为了加强队伍的职业道德建设和执业纪律整顿，有必要在下半年开展一次基层法律服务职业道德和执业纪律的教育评查活动，对职业道德低下、执业违纪违规、行业不正之风等现象开展专项治理。
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