【案情简介】
A政府机关欲建办公楼，但限于资金困难，便以自己出资土地为条件与B房地产开发企业出资金共同开发建设，并在合作协议中约定办公楼建成后双方按地上总面积的四六进行分成。继而，B房地产开发企业作为建设方，与C施工企业签订《建设工程施工合同》。在《建设工程施工合同》履行过程中，B房地产开发企业由于资金链断裂，C施工企业未能如期收到应付的工程款，双方发生纠纷后诉至法院。
【法律问题】
政府机关和开发商合作开发办公楼，但不对外签发任何合同，政府机关能否成为被告？
【齐信说法】
C施工企业可以而且应该将A政府机关和B房地产开发企业作为共同被告起诉，并要求二被告承担连带清偿法律责任。这是C施工企业保护自己合法权益的万全之策，且也符合《合同法》相对性原则。具体理由为：
首先，对C施工企业而言，本案《建设工程施工合同》的相对方是发包人。国家工商局和建设部共同发布的《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款第1条第3款规定：“发包人是指在协议书中约定，具有工程发包主体资格和支付工程价款能力的当事人以及取得该当事人资格的合法继承人。”，即发包人必须具有建设工程发包的主体资格，在建设工程领域具体是建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的两证持有人。本案中，土地由A政府机关提供，则两证持有人即为A政府机关。A政府机关和B房地产开发企业共同构成具有发包主体资格和价款支付能力的发包人。因此，两者应为本案的共同被告。
其次，本案中的发包人是以合伙型的联营方式组成，A政府机关和B房地产开发企业以合伙方式共同发包工程，虽形式上仅以B房地产开发企业为发包人，其实质上是以合伙的联营形式进行合作开发建设。因A政府机关并未与B房地产开发企业另行组建项目公司，故A政府机关不能规避法律责任。除此之外，最高人民法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第9条规定：“联营体是合伙经营组织的，可先以联营体的财产清偿联营债务。联营体的财产不足以抵债的，由联营各方按照联营合同约定的债务承担比例，以各自所有或经营管理的财产承担民事责任；合同未约定债务承担比例，联营各方又协商不成的，按照出资比例或盈余分配比例确认联营各方应承担的责任。合伙型联营各方应当依照有关法律、法规的规定或者合同的约定对联营债务负连带清偿责任。”因此，本案中A政府机关和B房地产开发企业应对C施工企业应付的工程欠款承担连带清偿法律责任。
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