【案情简介】
谢XX（生于1949年12月31日）原系工人，后取得有小学一级教师的专业技术职务任职资格、教师聘任职务资格和教师资格。1996年9月1日，她与河南省内乡县教委签订了为期8年的劳动合同。1999年12月20日，内乡县人事劳动和社会保障局（下称人劳局）以其内人劳险（1999）17号文件（关于谢XX退休的通知）决定谢XX退休，自2000年1月按退休对待。2000年2月，谢XX以自己是教师，应于年满55周岁时退休为由向内乡县劳动争议仲裁委员会申诉，要求县教委恢复其工作，继续履行劳动合同。仲裁委认为，县教委停止谢XX工作是执行退休批准机构（人劳局）的决定，谢XX的申诉不符合劳动争议案件受理条件，于2002年3月20日作出仲裁裁决，不支持谢XX的请求。为此，谢XX于2002年4月13日向内乡县人民法院提起行政诉讼，请求撤销人劳局批准其退休的决定。
【法律问题】
本案人劳局在审批谢xx退休问题上存在哪些问题？
【齐信说法】
我们认为，行政机关实施具体行政行为应遵循行政法关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原则，而超出法定权限就违背了法律、法规的目的和原则，其行为不受法律保护。具体说明如下：
一、人劳局批准谢XX退休违反法定程序
违反法定程序是指行政主体实施具体行政行为时，违反法律法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等行政程序。本案中，人劳局在一审答辩和二审上诉中均称：审批退休没有法定的程序，内乡县审批退休的程序为先由用人单位申报到主管局委、主管局委签署同意后报人劳局，人劳局审查属实后以文件形式通知主管局委办理退休手续。但本案中，人劳局审批谢XX退休时并未接到谢XX所属单位申报和主管局委签署同意的相关材料，属于没有进行法律、法规及规章规定的必须进行的步骤的情形。在作出谢退休的决定后，没有将决定内容告知谢XX，亦未向她送达书面材料及告知其应享有的权利，因而属于违反法定程序。
二、人劳局批准谢XX退休属于滥用职权
行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由载量权限范围内，但违反了法律、法规的目的和原则，并且不合理，称之为滥用职权。构成滥用职权的具体行政行为必须同时具备三个要件：①行政主体作出的具体行政行为超出其法定的权限范围；②该具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则；③该具体行政行为必须是不合理的。这里所谓的“不合理”是指对所处理的问题具有一般知识的人都认为行政主体在不正当地行使职权。本案中，在法律、法规及政策对工人身份女教师应于何时退休未作出明确规定的情况下，就决定谢XX在年满50周岁时退休，违反了行政法上关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原理，即超出其法定的权限，违背了法律、法规的目的和原则。同时，谢XX列举经人劳局认可的数名工人身份女教师均于年满55周岁时退休，说明人劳局在审批此类人员退休问题上存在执行标准不统一现象，属于不合理。
滥用职权的主要表现形式有三种：一是主观动机不良，二是未考虑应当考虑的因素，三是考虑了不应当考虑的因素。其中关于未考虑应当考虑的因素是指行政主体在作出具体行政行为时，没有把法律、法规规定应当考虑的因素或者按照常理应当考虑的因素作为依据，任意作出不合理的具体行政行为。本案中，谢XX虽为工人，但其经过市（地）级以上政府人事部门批准而取得有作为教师应当具备的全部资格，不同于普通工人，人劳局仅以谢XX年满50周岁为由就决定她退休，是将谢XX按普通工人对待，属于未考虑应当考虑的因素的情形。因此，人劳局批准谢XX退休具备了构成滥用职权应同时具备的全部要件，构成滥用职权。
三、人劳局批准谢XX退休主要证据不足
主要证据不足是指行政机关向人民法院提交的证据不能证实其所作出的被诉具体行政行为所认定的有关定性和处理结果的基本事实。具体行政行为主要证据不足的主要表现形式有：①具体行政行为认定的事实不清。②具体行政行为认定的被处理行为或事实，没有足够的证据证实，或被告举不出证据。③具体行政行为认定的责任主体错误或证据不足。④将行为人的身份认定错误。
本案中，人劳局认为谢XX退休未经市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，是以工代教，是工人。根据文义解释法，以工代教是指没有取得教师资格、专业技术职务任职资格和教师聘任职务资格的工人从事教师工作。谢XX拥有教师应当具备的全部资格和证件，被聘任教师职务，是名副其实的教师，而不属于以工代教。另，谢XX虽然没有经过市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，但使其成为教师身份的资格和证件均来自于市（地）级以上政府人事部门。显然，谢XX在被人劳局审批退休前的身份是教师，而不是以工代教，故人劳局审批谢退休时对其身份性质认定错误。
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