提升县城公共设施和服务能力

法制日报7月1日电（记者 万静）国家发改委提出17项“补短板强弱项”建设任务

● 新冠肺炎疫情暴露出县城城镇化发展在公共卫生、人居环境、公共服务等方面仍存在不少短板弱项，加快开展县城城镇化“补短板强弱项”的工作显得十分必要和迫切

● 《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》对于目前县城城镇化补短板的部署并非“广撒网”，而是“有的放矢”，瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，明确提出了4大领域17项建设任务

● 县城集中了大量人口和各种社会组织，其进行各项活动所产生的各种社会关系也极为复杂，因此需要通过行为准则进行控制和调整，使城市建设和相关工作有条不紊地规范化进行

今年的《政府工作报告》提出，大力提升县城公共设施和服务能力。

县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。改革开放特别是党的十八大以来，县城建设日新月异，但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有较大差距。

为了改变这种状态，国家发展改革委近日出台《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（以下简称《通知》），从推进公共服务设施提标扩面、推进环境卫生设施提级扩能、推进市政公用设施提挡升级、推进产业培育设施提质增效等17项建设任务，部署抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项。

聚焦17项建设任务

紧紧盯住关键领域

6月16日，在国家发展改革委举行的新闻发布会上，国家发展改革委政策研究室副主任、新闻发言人孟玮指出，国家发展改革委下一步工作，将围绕提升城镇化的质量和水平，加快补齐城镇基础设施和公共服务的短板，更加注重城市的更新和城市治理，提高对产业和人口集聚的支撑能力。

孟玮表示，近年来，我国新型城镇化建设有力有序推进，逐步成为扩大内需的主要动力。但是在新型城镇化过程中，也存在不少短板和弱项。主要表现在城镇的公共设施供给和人口规模不相匹配、城市建设的投融资机制还不够健全、城市治理能力还不够强等方面。

而此前，国家发展改革委对外发布了《通知》。

据悉，此次补短板的范围具体是，县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域的新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套；同时兼顾县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，将其一并纳入目标区域。

中国城市规划设计研究院原院长李晓江表示，中国城镇化进程正在放缓，发展过程正变得越来越多样、越来越复杂，其中一个很值得关注的现象就是，新增外出农民工数量快速减少，目前中国农民工总量约为2.5亿人，每年新增农民工只有100万至200万人。农民工的流动从远距离迁徙转向省内和近距离迁徙。过去农民工流动主要从四川等内陆省份流向珠三角、长三角等地，现在则更倾向于省内流动和区域内流动。

尤其值得关注的是，2020年年初暴发的新冠肺炎疫情暴露出县城城镇化发展在公共卫生、人居环境、公共服务等方面仍存在不少短板弱项，使得加快开展县城城镇化“补短板强弱项”的工作显得十分必要和迫切。

《法制日报》记者梳理发现，《通知》对于目前县城城镇化补短板的部署并非“广撒网”，而是“有的放矢”，瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，明确提出4大领域17项建设任务。

当前最为紧迫的是适应常态化疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。首先就是公共服务设施提标扩面，包括优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施6项任务。在健全医疗卫生设施方面，主要是县级综合医院（含中医院）提标改造、县级疾控中心标准化建设、完善县级妇幼卫生健康服务机构等。

其次是环境卫生设施提级扩能，包括完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所3项任务。通过补短板，县城将逐步减少原生垃圾直接填埋，也将拆除或改建老旧公共厕所，宜居度将大大提升。

第三是市政公用设施提挡升级，包括推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造5项任务。《通知》明确，将加快建设新型基础设施，加快5G网络向县城延伸覆盖，推进交通、电网等市政公用设施智能化。

最后是产业培育设施提质增效，包含完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场3项任务。今后在县城的产业园区和特色小镇内，将加快健全检验检测认证中心、技术研发转化中心、智能标准厂房、便企政务服务中心、农村产权交易中心等。

中国政法大学教授王敬波分析称，上述17项措施都是精准针对县城经济社会可持续发展的关键领域，真正达到“补短板强弱项”的要求。今年的《政府工作报告》明确提出政府投资重点支持“两新一重”建设（新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设），并提出要大力提升县城公共设施和服务能力。从短期看，这些举措有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略；从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。

“小马拉大车”显弊端

亟须“补短板强弱项”

中国的城市化主要开始于20世纪70年代后期，即改革开放后。我国在经历了长达40多年的城镇化进程后，为什么一定要强调县城城镇化治理的“补短板强弱项”呢？

据国家发展改革委规划司相关负责人介绍，从当前情况看，超大特大城市和一些大城市中心城区人口过密、功能过载，产生了交通拥堵、环境污染等“大城市病”，亟须“瘦身健体”。而小城市（约90%是县级市）和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱，不能充分满足人民群众的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。加快推进县城尤其是城市群地区县城城镇化“补短板强弱项”，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化发展的都市圈；也能强化与邻近地级市城区的衔接配套，带动小城镇发展，正是优化城镇化空间格局的突破口。

同时加强县城城镇化“补短板强弱项”工作，对统筹推进疫情防控和经济社会发展具有重要意义。一方面，可以形成当期投资；另一方面，改善的公共设施又可吸引产业投资、促进居民消费，形成乘数效应。当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右，若能缩小二者差距，新增投资消费的空间巨大。

此外，未来较长时期内，农民进城仍是大趋势，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动也会越来越频繁。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。但当前县城的短板弱项及产业状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。

据权威部门数据统计，党的十六大以来，我国城镇化发展迅速，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口65656万人，减少了12585万人。

中国社会科学院社会学研究所2011年12月19日发布的《2012年中国社会形势分析与预测》称，2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重将首次超过50%。这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。

从数量看，县及县级市数量占全国县级行政区划数量的2/3。2019年年底，县和县级市数量分别为1494、387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。从经济看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口近30%。

此外，考虑到镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇（数量约为158个、镇区常住人口约为0.3亿人），已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施仍按照镇级来配置，与实际民生需求相比存在很大缺口，“小马拉大车”的现象日益凸显，因此将特大镇一并纳入此次的县城城镇化“补短板强弱项”工作。

大力拓展资金来源

更加重视法治规范

最关键的问题是，县城城镇化“补短板强弱项”项目的资金来源有哪些？

对此，国家发展改革委相关负责人回应称，统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，一方面，加大财政资金支持，县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持；另一方面，吸引社会资本投入，对符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金予以融资支持。

关于县城城镇化“补短板强弱项”的工作时序，国家发展改革委相关负责人介绍称，依据全国主体功能区规划及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。有序支持中西部和东北城镇化地区县城（含边境地区重点县城）建设，加快增强人口经济承载能力。合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对农业农村发展和生态环境保护的保障能力。

同时在120个县及县级市开展示范工作。对这些示范县及县级市，将加大中央财政性资金等政策支持力度。此外，县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入。

国家发展改革委在《通知》中还特意强调，市县级人民政府在项目谋划、储备、实施县城城镇化补短板的过程中，需要注意避免5类问题：严防地方政府债务风险，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板、不留后遗症。严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益。严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足。严防“大拆大建”，鼓励优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式。严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，优化建筑设计和风貌管理。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为，推进县城城镇化治理，要十分重视县城管理中的法治规范。县城集中了大量人口和各种社会组织，其进行各项活动所产生的各种社会关系也极为复杂。因此，需要通过行为准则进行控制和调整，使城市建设和相关工作有条不紊地规范化进行。

此外，县城是一个多要素、多层次、多过程的大系统，城市管理的关键是保证人、财、物的合理流通，使用法律管理把流通的方法用法律形式固定下来，就可以建立起法律秩序，使城市管理系统中的各系统明确职责、权利和义务，使各系统之间流通渠道畅通无阻，并正常发挥各自职能，使城市整个管理系统有效地运转。因此，依法治建是城市管理的方向，只有大力加强法治建设，并逐步将城市管理工作纳入法治化管理轨道，才能把城市建设好、管理好。

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